Pored mnogih drugih pitanja koja su ostala bez odgovora nakon pada nadstrešnice Železničke stanice u Novom Sadu 1. novembra 2024, sa stanovišta institucionalne odgovornosti takođe je važno i što javnost do danas nije saznala zašto nisu bili aktivirani finansijski mehanizmi koji su ugovorom bili predviđeni upravo za ovakve i slične tragedije. Rekonstrukcija pruge od Novog Sada do Kelebije realizovana je po modifikovanom „projektuj i izgradi“ (FIDIC Design & Build) modelu, po kom glavni izvođač preuzima kompletnu odgovornost za projektovanje, izgradnju i isporuku gotovog objekta investitoru.
Komercijalni ugovor iz 2018. predviđao je niz instrumenata finansijske zaštite, garanciju za dobro izvođenje posla, obavezna osiguranja i mehanizme za rešavanje sporova. U praksi, nakon tragedije 1. novembra 2024. nijedan od ovih mehanizama nije aktiviran
Izvođač je bio konzorcijum kineskih firmi CRIC–CCCC, investitor Infrastruktura železnice Srbije, državno preduzeće koje je ujedno i krajnji korisnik infrastrukture, finansijer je Vlada Srbije, koja je novac pozajmila od kineske Eksim banke, dok je stručni nadzor bio poveren konzorcijumu na čijem je čelu bio Utiber.
Komercijalni ugovor potpisan 2018. predviđao je niz instrumenata finansijske zaštite, garanciju za dobro izvođenje posla, obavezna osiguranja i mehanizme za rešavanje sporova. Teorijski, on je trebalo da obezbedi da u slučaju štete, bez obzira na to ko je kriv, oštećeni budu obeštećeni brzo i efikasno. U praksi, nijedan od ovih mehanizama nije aktiviran nakon kolapsa.
Šta piše u polisi osiguranja, a šta se stvarno dešavalo na terenu
Polisa osiguranja broj 7789319, koja je deo javno dostupne dokumentacije, pokrivala je projekat u celosti. Uz to, ona i njeni aneksi pokazuju od kada osiguranje važi, koliko je vredelo i kako je produžavano. Zašto onda nije primenjeno kada je to bilo najvažnije?
Struktura polise bila je dvodelna. Prva sekcija pokrivala je materijalne štete na samom projektu, a osnovica osiguranja bila je ugovorena vrednost radova od 1,16 milijardi dolara, dok je druga, ključna za ovaj slučaj, pokrivala odgovornost prema trećim licima, sa limitom od četiri miliona dolara po štetnom događaju i osam miliona ukupno za period trajanja osiguranja i period održavanja.
Stanica u Novom Sadu je drugi put otvorena 5. jula 2024, da bi šest nedelja kasnije, 15. avgusta, uz dodatnu premiju od 132.723,64 dolara, CRIC produžio osiguranje i za period „testiranja“ do 25. marta prošle, kao i za period održavanja do 25. marta ove godine
Pokriće je eksplicitno uključivalo smrt, telesne povrede i imovinske štete. Klauzula 004A proširila je ovu zaštitu na period održavanja, Klauzula 002 regulisala je unakrsnu odgovornost, a jednom klauzulom predviđen je automatski produžetak osiguranja za 90 dana bez naplate dodatne premije u slučaju da radovi nisu završeni u predviđenom roku. Ukupna premija osiguranja iznosila je 1.245.369,51 dolar.
Originalna polisa trajala je od 15. septembra 2021. do 15. juna 2024, ali je dve nedelje pre isteka tog roka, 29. maja, potpisan Aneks broj 1, kojim je produženo njeno važenje bez uplate dodatne premije do 15. septembra 2024, sa periodom testiranja do 8. decembra 2024. i periodom održavanja do 8. decembra 2025.
U međuvremenu, 5. jula 2024, Železnička stanica je, u prisustvu brojnih visokih funkcionera, po drugi put otvorena i puštena u redovni saobraćaj, pa je šest nedelja kasnije, 15. avgusta, potpisan Aneks broj 2, kojim je osiguranje produženo do 31. decembra 2024, pa i za period „testiranja“ do 25. marta prošle, kao i za period održavanja, do 25. marta ove godine. Ovoga puta kompanija CRIC, kao član konzorcijuma, za to je u avgustu morala da uplati dodatnu premiju od 132.723,64 dolara.
U klauzuli 100, koja se odnosi na period testiranja, eksplicitno se ističe da su isključena „testiranja sa putnicima u saobraćaju“. A i predstavnici države i kineskog konzorcijuma bili su svesni da se objekat koristi i dok je formalno još bio u fazi testiranja
Nadstrešnica se, međutim, srušila 1. novembra 2024. U tom trenutku Aneks 2 polise osiguranja već je bio na snazi, ali je problem što se u klauzuli 100, koja se odnosi baš na period testiranja, eksplicitno pominje da su isključena „testiranja sa putnicima u saobraćaju“. A i predstavnici države i kineskog konzorcijuma bili su svesni da se stanični objekat koristi i dok je formalno još bio, kako će se kasnije ispostaviti, gradilište.
Sudski postupci samo protiv države, ne i protiv kineskih izvođača
Kada je nadstrešnica pala i na licu mesta ubila 14 ljudi, a kasnije su još dve osobe podlegle povredama, porodice žrtava pokrenule su sudske postupke. U svim do sada poznatim parnicama tuženi su Infrastruktura železnice Srbije i Republika Srbija. Viši sud u Novom Sadu donosio je presude jedna za drugom: 19,5 miliona dinara jednoj porodici, 28 miliona drugoj, 44 miliona trećoj… U jednoj od poslednjih presuda iz aprila ove godine sud je odredio odštetu od 93 miliona. Ukupno je, prema javno raspoloživim podacima, zbir svih tih presuda do sada premašio 200 miliona dinara, s tim što je nekoliko postupaka još u toku, a Apelacioni sud je u nekim slučajevima uvećavao prvobitne iznose.
Ni u jednoj od ovih presuda se ni kao tuženi, ni kao umešač, ne pojavljuje konzorcijum CRIC–CCCC, iako je po Komercijalnom ugovoru za ceo projekat bio odgovoran izvođač, koji je zbog toga i zaključio polisu osiguranja sa jednom ovdašnjom osiguravajućom kompanijom. Tako je, bar za sada, račun za obeštećenje porodica poginulih, umesto stvarno odgovornima za tragediju, preko državnog preduzeća Infrastruktura železnice i budžeta Srbije faktički isporučen poreskim obveznicima, bez ikakvog objašnjenja i formalnog akta kojim je to odlučeno.
U junu 2024. komisija je posle internog pregleda vestibila krila B stanične zgrade dala rok od sedam dana da se uočeni nedostaci otklone i navela da je „sva odgovornost za… bezbednost osoblja i putnika na izvođaču radova do konačne primopredaje celog objekta“
Pregledom 791 dokumenta tužilaštva i 150 dokumenata Vlade Srbije utvrdili smo da ne postoji nijedan akt koji bi ukazivao da je ikada podnet ijedan zahtev da odštetu porodicama nastradalih isplati glavni izvođač, konzorcijum CRIC–CCCC, pa samim tim on nije morao ni da aktivira polisu osiguranja od četiri miliona dolara po štetnom događaju i osam miliona za period trajanja osiguranja i period održavanja. Tih četiri miliona dolara, predviđenih za obeštećenje žrtava, dakle, nije iskorišćeno, jer su sve odštete, koje su utvrdili sudovi, isplaćene iz budžeta.
Drugi par rukava je da li bi kineske firme i mogle da aktiviraju polisu osiguranja, s obzirom na to da je ona važila za period testiranja, ali bez putnika u saobraćaju, a stanica je dva puta otvarana, prvi put 19. marta, kada su u nju sokolom stigli predsednik Srbije Aleksandar Vučić i sada već bivši mađarski premijer Viktor Orban, a drugi put 5. jula 2024.
Sistemski propusti u upravljanju rizicima
Da bi se razumela sistemska dimenzija ovog propusta, neophodno je razumeti specifičnost „projektuj i izgradi“ modela. U praksi, kontrola nad polisom osiguranja ostaje kod izvođača, kineskog konzorcijuma, dok je investitor, Infrastruktura železnice, dodatno osigurano lice bez operativnog prava aktivacije polise. Tako nastaje paradoks da odgovornost prema trećim licima formalno pripada investitoru, a preko njega državi, dok su ključni instrumenti finansijske zaštite u rukama izvođača koji nema direktan interes da ih aktivira. U konkretnom slučaju, CRIC–CCCC nije imao ekonomski motiv da pokrene proceduru prema osiguravaču. Svaki takav zahtev implicitno bi značio priznanje odgovornosti za nastalu štetu, a pitanje je i da li bi mogao da je naplati, jer u periodu testiranja nije smelo da bude putnika u stanici.
Ova asimetrija nije anomalija, već karakteristika FIDIC modela u situacijama gde nacionalni okvir ne predviđa mehanizme koji bi investitoru dali autonomno pravo aktivacije osiguranja. Upravo zbog toga, adekvatan pravni i regulatorni okvir za javno-privatne projekte morao bi da eksplicitno razreši ovo pitanje pre nego što dođe do štetnog događaja.
Rekonstrukcija pruge od Novog Sada do Kelebije realizovana je po modifikovanom „projektuj i izgradi“ modelu, po kom glavni izvođač preuzima kompletnu odgovornost za projektovanje, izgradnju i isporuku gotovog objekta investitoru, državnom preduzeću Infrastruktura železnice Srbije
Ništa manje nije značajna ni analiza svega što se događalo pre tragedije, jer i javno dostupna dokumentacija ukazuje na sistemske propuste u upravljanju rizicima. U februaru 2023. menadžer za razvoj i investicije Infrastrukture železnice Slobodanka Katanić uputila je hitno obaveštenje izvođačima i nadzoru da se sa nadvožnjaka u Inđiji srušila ograda i oštetila kontaktnu mrežu. Naređen je komisijski pregled svih ograda i temelja duž cele trase. Taj pregled, koliko je iz dokumentacije vidljivo, nije rezultovao formalizovanim nalazima koji bi bili dostavljeni nadležnim državnim organima.
Zanemarivanje brojnih problema koji su prethodili tragediji
U junu 2023, u internom izveštaju nadzora, dostavljenom tadašnjem direktoru Infrastrukture Nebojši Šurlanu, dokumentovano je 29 zasebnih problema u realizaciji projekta na deonici od Novog Sada do Vrbasa. Jedan od njih odnosio se na galvansko povezivanje nadstrešnice duž te deonice, pa su radovi bili blokirani jer kineski izvođači nisu imali formalni zahtev investitora i nadzora. Bez mogućnosti da se utvrdi koja tačno nadstrešnica je bila u pitanju, ovaj nalaz ostaje relevantan kao dokaz sistemskog zanemarivanja tehničkih problema godinu i po pre kolapsa.
1.245.369,51 dolar
bila je ukupna premija osiguranja koju je uplatio kineski konzorcijum CRIC–CCCC da bi se osigurao od materijalne štete na projektu čija je ugovorena vrednost bila 1,16 milijardi dolara
U maju 2023. Šurlan u pisanoj prepisci sa DB Systemtechnik GmbH, koji je angažovan za testiranje trase, eksplicitno navodi da je rok za CRIC kraj 2024, ali da većina inženjera na projektu nije optimistična da će to biti postignuto. U januaru 2024. Anita Dimoski, tada v. d. pomoćnika ministra za železnice, prosleđuje hitno upozorenje inspekcije iz Stepanovićeva, jer se pruga brzine 160 kilometara na sat testira iako nije ograđena, a meštani i deca svakodnevno prelaze koloseke na neobezbeđenim mestima.
U junu 2024, dan pre isteka originalne polise osiguranja, komisija je posle internog pregleda vestibila krila B stanične zgrade u Novom Sadu u zapisniku dokumentovala nedostatke u 22 prostorije i zone i dala rok od sedam dana da se oni otklone. U zahtevu za primopredaju od istog datuma navodi se, sa pravnog aspekta, ključna rečenica: „Sva odgovornost za ispravnost uređaja i bezbednost osoblja i putnika je na izvođaču radova do konačne primopredaje celog objekta.“
Konačna primopredaja nikada nije izvršena, a dosadašnja sudska praksa je pokazala da je teret obeštećenja porodica žrtava prebačen na javna sredstva, iako bi, po ugovoru, trebalo da ga snosi izvođač. Nije to samo pitanje pravičnosti, već pokazuje kako u praksi funkcioniše sistem „javnih“ nabavki u Srbiji. Slučaj stanice u Novom Sadu nije izolovan. On ilustruje skup sistemskih problema koji su karakteristični za velike infrastrukturne projekte, finansirane stranim zajmovima i realizovane kroz FIDIC ili srodne ugovorne modele u državama sa slabim regulatornim kapacitetima.
U svim poznatim parnicama tuženi su Infrastruktura železnice Srbije i Republika Srbija. Viši sud u Novom Sadu donosio je presude jednu za drugom, a ni u jednoj se ni kao tuženi, ni kao umešač, ne pojavljuje konzorcijum CRIC–CCCC, iako je po ugovoru za ceo projekat odgovoran izvođač
Iako je bilo jasno da projekat kasni, da se objekat koristi pre formalnog završetka i da tehnički problemi ostaju otvoreni, nije postojao mehanizam koji bi obezbedio da instrumenti zaštite prate stvarno stanje na terenu. U takvom okviru, činjenica da su tehnički rizici bili jasno dokumentovani, a da nisu proizveli odgovarajuću reakciju, nije proceduralni propust nego dokaz da sistem upravljanja rizikom nije funkcionisao. Država koja nema kapacitet da sama analizira mehanizme zaštite prepušta kontrolu nad rizikom onima koji ga stvaraju. Oslanjanje na savetnike povezane sa zajmodavcem ili izvođačem znači odricanje od kontrole nad sopstvenim rizikom.
U ovom slučaju razlika je jasna: nije zakazala polisa osiguranja, već mehanizam koji je trebalo da je aktivira. Tim pre što je iz javno dostupne dokumentacije jasno da su ključni akteri znali za probleme. Zapisnici, dopisi, prepiske – sve je dokumentovano. Ali dokumentovanje nije isto što i rešavanje problema.
Nekim porodica poginulih i teško povređenih pod teretom nadstrešnice obeštećenje je isplaćeno iz javnih sredstava. Ni tu štetu nisu platili oni koju su je i prouzrokovali, već poreski obveznici, koji nisu imali nikakvu ulogu ni u sklapanju ugovora, ni u izboru izvođača, ni u donošenju odluka o puštanju u upotrebu objekta koji je formalno još uvek bio gradilište. Nadležni im duguju bar odgovor na pitanje ko je kriv za smrt 16 ljudi i zašto nakon tragedije nisu aktivirani ugovorni mehanizmi finansijske zaštite, pre svega osiguranje i garancije, kako bi se obezbedilo obeštećenje porodica poginulih i lečenje povređenih?
