Na osnovu predloga Reformske agende Republike Srbije, koju je Vlada Srbije dostavila Odboru za evropske integracije Narodne skupštine i Nacionalnom konventu o Evropskoj uniji, borba protiv korupcije i organizovanog kriminala, povećanje nezavisnosti i efikasnosti pravosuđa, ali i poboljšanje izbornih uslova nalaze se vrlo nisko na lestvici prioriteta srpskih vlasti. Pojedini rokovi takođe jasno ukazuju da Srbija neće biti spremna za punopravno članstvo u EU do 2027. godine, kako je šef diplomatije Marko Đurić rekao na sastanku evropskih ministara spoljnih poslova neformalne grupe „Prijatelji Zapadnog Balkana“ 21. juna u Austriji. Pomenuti predlog nije javno dostupan i teško je ne zapitati se zašto srpske vlasti nastoje da ga isključe iz javne rasprave.
„Za sada smo imali priliku da vidimo samo sličan dokument za Crnu Goru, koja je, napominjem, javno objavila svoje nacrte i samu Reformsku agendu, i taj dokument mnogo merljivije i dublje pristupa ovim temama u poređenju s našim“, kaže za Radar Jovana Spremo, direktorka zagovaračkih aktivnosti Jukoma i koordinatorka u Konventu za Poglavlje 23 (Pravosuđe).
Ćutanje u zamenu za litijum
Pa ipak, naš nedeljnik je došao Reformske agende Srbije, o kojoj Evropska komisija tek treba da da mišljenje. Ministarstvo za evropske integracije ranije je najavilo da se odgovor EK očekuje tokom avgusta, koji je na isteku. I letimičan pogled sugeriše da evrointegracije nisu prioritet Vlade Srbije. Ako EK pak prihvati sve popisane korake, ali i rokove predložene za njihovo sprovođenje, biće to jasan pokazatelj da se koaliciji okupljenoj oko Aleksandra Vučića i Srpske napredne stranke daju odrešene ruke da Srbijom vlada kako želi, verovatno i u zamenu za realizaciju projekta Jadar, i uz punu svest Brisela da Srbija s aktuelnom vlašću na svom čelu jednostavno ne može da postane članica EU. Predsednik Odbora nemačkog Bundestaga za spoljne poslove Mihael Rot je u martu na društvenoj mreži Iks to i potvrdio.
Ako EK prihvati sve popisane korake Reformske agende, biće to jasan pokazatelj da se koaliciji okupljenoj oko Vučića i SNS-a daju odrešene ruke da Srbijom vlada kako želi, verovatno i u zamenu za realizaciju projekta Jadar
Retko gde je u predlogu Reformske agende ova opasnost očita kao u slučaju roka za „reviziju i usvajanje odgovarajućih propisa radi sprovođenja ključnih preporuka Kancelarije za demokratiju i ljudska prava (ODIHR) i Saveta Evrope u cilju poboljšanja izbornog okvira“. Planirano je da preporuke međunarodnih posmatrača za poštene izborne uslove budu ispunjene i primenjene najkasnije do decembra 2025. godine. Dovoljno vremena za, zlu ne trebalo, još jedan neregularni izborni ciklus kojim će SNS konsolidovati vlast i primiriti masovne proteste protiv projekta Jadar. Toj mogućnosti u prilog ide činjenica da Agenda predviđa reviziju biračkog spiska u skladu s preporukama ODIHR-a do decembra 2024. godine.
Na pitanje Radara da li preporuke ODIHR-a moraju da se usvoje pre nekog novog izbornog ciklusa, i da li će njihovi rezultati biti smatrani regularnim u slučaju da preporuke ne budu prethodno ispunjene, ambasador EU u Srbiji Emanuele Žiofre odgovorio je da o datumu izbora treba da odlučuju vlasti Srbije i izrazio ohrabrenost radom Skupštine po pitanju implementacije preporuka, pa i time da je Srbija, prema njegovoj proceni, odlučila da tim pitanjima da prioritet u okviru Reformske agende.
„Kao što je istaknuto u našim izjavama o poslednjim izbornim ciklusima u Srbiji, očekujemo da Srbija odgovori na preostale izborne preporuke ODIHR-a i tela SE što je pre moguće i mnogo pre narednih izbora“, piše u odgovoru.
Prema rečima Vladimira Međaka, člana Evropskog pokreta u Srbiji i stručnjaka za evropsko pravo, kome smo dokument dali na uvid, prva manjkavost predloga je to što ne sadrži narativni deo u kojem bi se naveli ulazni podaci i pokazatelji, kontekst njegovog nastanka i njegova opravdanost. Druga je što je tačka 4 (Osnove), koja bi trebalo da budu glavna za napredak ka EU i gde smo tradicionalno najranjiviji – najslabije sročena i najkraća.
Novo podjarmljivanje medija i pravosuđa
Tako je, primera radi, ponovno biranje Saveta Regulatornog tela za elektronske medije (REM), „kroz transparentan i inkluzivan postupak“, predviđeno do decembra tekuće godine. Postoji bojazan da će na ovaj način dosadašnje kršenje medijskog zakonodavstva proći nekažnjeno, te da će REM svakako nastaviti da radi po starom – recimo, da nacionalne frekvencije dodeljuje režimu bliskim medijima čiji elaborati to ne zavređuju.
Vlada Srbije je u istom roku predložila i usvajanje tri nova zakona (Zakon o javnim medijskim servisima, Zakon o elektronskim medijima i Zakon o javnom informisanju i medijima) radi usklađivanja s evropskim pravnim okvirom. Međutim, podseća Međak, trenutna nezavidna medijska situacija u Srbiji posledica je nesprovođenja već postojeće legislative, a ne njene neusklađenosti s tekovinama EU. Ovo će se ispostaviti kao čest motiv u predlogu Reformske agende.
Ponovno biranje Saveta Regulatornog tela za elektronske medije (REM), „kroz transparentan i inkluzivan postupak“, predviđeno je do decembra. Postoji bojazan da će na ovaj način dosadašnje kršenje medijskog zakonodavstva proći nekažnjeno
„U principu postoje tri ustaljena koraka u odlaganju i izbegavanju reformi. Prvo kažu da nemamo zakon, pa ga usvoje. Onda kažu da institucije nemaju ovlašćenja za njegovu primenu, iako su ga oni i pisali i usvojili, pa onda usvoje i izmene. Onda se žale na potkapaciranost, pa raspišu konkurse za kadrove i organizuju programe njihove obuke. Na kraju odaberu pogodne pojedince koji svoj posao neće raditi kako treba, a građani Srbije završe s institucijama kakve su nam sad. Zakon je tu najmanji problem, ali je zgodno staviti njegove izmene u agendu, uvek s obrazloženjem usklađivanja s EU, jer se tako stvara utisak da evrointegracije teku sporo, ali po planu“, predočava Međak za Radar.
Primera radi, segment Reformske agende posvećen pravosuđu sadrži doslovno jednu tačku, koja nalaže da se do decembra 2025. broj javnih tužilaca i sudija poveća za deset odsto. Spremo ukazuje i da je i ta jedna tačka nedorečena i neprecizna. Jer, uz postojeću potkapaciranost usled neatraktivnosti pravosudnih funkcija za mlade pravnika (zbog problematične percepcije pravosuđa, njegove nedovoljne prepoznatljivosti kao posebne, nezavisne grane vlasti, ali i predugog i najčešće volonterskog, neplaćenog puta do pozicije sudije ili tužioca), kao i usled činjenice da veliki broj sudija i tužilaca uskoro odlazi u penziju – Reformska agenda ne navodi da li se povećanje odnosi na realni ili sistematizacijom i potrebama predviđeni broj. Ne pominju se ni saradnici, pripravnici i drugo sudijsko ili tužilačko osoblje.
„Podsetiću da ima dosta stvari u vezi s pravosudnom reformom predviđenom Akcionim planom za Poglavlje 23 koje još uvek nisu rešene, poput Zakona o Pravosudnoj akademiji, Zakonu o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, kao i posebnog najavljenog zakona koji će se odnositi na zaposlene u sudovima i tužilaštvima, što je najavljeno krajem 2022. godine, pre usvajanja novih pet pravosudnih zakona. Reformska agenda je prilika da se pokaže spremnost za implementaciju svih sprovedenih reformi, a mi ne vidimo tu dugoočekivanu promenu pravne kulture i najavljivane ’tektonske’ promene, već suprotno – imamo situaciju da se nedozvoljeni uticaj na sudije i tužioce sve otvorenije vrši“, kaže Spremo za Radar.
Reformska agenda je prilika da se pokaže spremnost za primenu svih sprovedenih reformi, a mi ne vidimo tu promenu pravne kulture i najavljivane „tektonske“ promene, već suprotno – imamo situaciju da se nedozvoljeni uticaj na sudije i tužioce sve otvorenije vrši
Jovana Spremo
Teško da ima boljih primera od javnih tužiteljki Jasmine Paunović i Bojane Savović, koje su nakon otkrivanja korupcije u Elektroprivredi Srbije sklonjene s osetljivog slučaja i premeštene iz Odeljenja za korupciju Višeg javnog tužilaštva u Beogradu.
Spremo predočava da bi ovakav dokument trebalo da ponudi merljive indikatore primene pravnog okvira, promoviše instrumente zaštite od nedozvoljenog uticaja i pokaže da li je reforma urodila plodom, dovoljno da naše pravosuđe bude spremno za integraciju u EU. Umesto toga…
„Prioriteti Vlade Srbije su svuda, osim na vladavini prava, rekla bih. Iz ovog predloga može se zaključiti da Vlada smatra da su se poprilično pozabavili pravosuđem i da ono nikada nije bilo nezavisnije, budući da se nezavisnošću i ne bave, već isključivo efikasnošću, u kontekstu predložene mere… Po stavovima organizacija civilnog društva i profesionalnih udruženja, koji su u veoma kratkom roku dostavili komentare, pristup koji Vlada ima prema ovakvom dokumentu nije odgovarajući, bar u delu koji se tiče Osnova, i to ne samo u delu o pravosuđu“, zaključuje naša sagovornica.
Lagano s kriminalcima
Koraci koji se tiču unapređenja borbe protiv korupcije i prevencije korupcije, kao i borbe protiv organizovanog i teškog kriminala, u najboljem slučaju deluju opisno. Za jun 2026. i jun 2027. predviđeno je „poboljšanje bilansa rezultata efektivnih i efikasnih istraga, krivičnog gonjenja, pravosnažnih presuda, oduzimanja imovine i pravosnažnog oduzimanja imovine, uključujući slučajeve korupcije“, ali nisu navedeni nikakvi dosadašnji pokazatelji. Isti rokovi dati su za „povećanje broja istraga, optužnica i pravosnažnih osuđujućih presuda u slučajevima organizovanog kriminala“ i „povećanje broja i vrednosti zaplenjene i oduzete imovine u slučajevima teškog i organizovanog kriminala“, ali, ponovo, bez ikakvih indikatora dosadašnjeg stanja na terenu.
„Ni ta neodređenost ne čudi. Borba protiv organizovanog kriminala i korupcije je trenutno na toliko niskim granama da će hapšenje makar jednog osumnjičenog za korupciju i makar jedna uspešna policijska akcija moći da se protumače kao značajan napredak“, kaže Međak.
Na pitanje da li nedostupnost predloga Reformske agende krši princip transparentnosti, Žiofre je odgovorio da se uskoro očekuje usvajanje Reformske agende, koje je, podseća, u rukama Vlade, te da je transparentnost jedan od osnovnih principa na kojima se zasniva Instrument za reformu i rast za Zapadni Balkan čiji je Srbija korisnik. Vlada Srbije je samim tim odgovorna da obezbedi odgovarajući domaći proces pripreme i usvajanja Reformskih agendi u skladu s odredbama i principima Uredbe (EU) 2024/1449.
Kada smo pitali koji se rokovi za sprovođenje koraka o pravosuđu i borbama protiv korupcije i organizovanog kriminala smatraju prihvatljivim, Žiofre je odgovorio da „reformska agenda sadrži niz koraka i jasno naznačenih rokova, koje Komisija ocenjuje da bi aktivirala plaćanja“.
Borba protiv organizovanog kriminala i korupcije je trenutno na toliko niskim granama da će hapšenje makar jednog osumnjičenog za korupciju i makar jedna uspešna policijska akcija moći da se protumače kao značajan napredak
Vladimir Međak
I tu nije kraj nedorečenostima, pa i nelogičnostima u spornom predlogu. U odnosu na do sada razložene, neke deluju relativno benigno i cilj im je verovatno da formu reformi pretpostave suštini. Tako je predviđeno da se Poslovnik o radu Vlade izmeni do decembra 2025. kako bi se donošenje odluka o sprovođenju javne rasprave, njenom programu i propisivanju roka za njeno sprovođenje poverilo samoj Vladi, a ne nadležnom odboru. Razlike u praksi biti neće. Do decembra 2026. je planirano i povećanje rashoda privatnog sektora za istraživanje i inovacije na 50 odsto ukupnih rashoda, ali je izostalo objašnjenje kako će Vlada to sprovesti – primoravanjem privatnog sektora na ulaganje, njegovim stimulisanjem ili nečim trećim.
Očekivano, u mnogim koracima kasnimo. Sprovođenje mera koje treba da pospeše borbu protiv terorizma predviđeno je do decembra 2026, iako se 29. juna dogodio napad na žandarma ispred ambasade Izraela u Beogradu i iako se, nakon ubistva vehabije Senada Ramovića 18. avgusta kod Novog Pazara, ministar unutrašnjih poslova Ivica Dačić oglasio rekavši da bezbednosne službe zbog sumnji na terorizam prate još do stotinu vehabija.
Docnimo i po pitanju usklađivanja s viznim režimom EU s najmanje tri zemlje čijim državljanima je potrebna viza za ulazak u EU, koje je planirano najkasnije do decembra 2024. godine.
„Iako nam Evropa dugo već ispostavlja ovaj zahtev i iako povremeno stižu upozorenja da možemo da budemo skinuti s ’belog šengena’, zašto je rok za usklađivanje do kraja 2024? Još važnije, zašto se odnosi na samo tri države? Ovde se i ponajbolje vidi transakcioni odnos koji naše vlasti neguju spram EU – uradiće minimum kako bi uzeli sredstva, a onda će kasnije zarad neke druge usluge štriklirati neki drugi korak koji je godinama neostvaren. Tako se ne razvija poverenje, a pregovori se završavaju upravo po tom principu. Jer, kada i ako zatvorimo poslednje poglavlje, imaćemo još dve godine do ulaska u EU da sve preuzete obaveze ispunimo, i tek će tada ugovor o pristupanju biti ratifikovan. S ovakvim pristupom, nećemo doći ni do njegovog potpisivanja“, kaže Međak.
Pare „tehničkoj vladi“
Među koracima se potkrao i jedan koji činjenično ne stoji – „predviđanje konkretnih koraka za sprečavanje regrutovanja i učešća srpskih državljana kao stranih boraca i krivično gonjenje povratnika“ planirano je do juna 2025, iako je ovo krivično delo postalo deo našeg Krivičnog zakonika još u junu 2014, upravo pod pritiskom EU. Neki borci sa državljanstvom Srbije koji su, recimo, u Ukrajini ratovali na strani Rusije, već su gonjeni, da bi potom bili osuđeni na uslovne kazne.
„Mi i dalje ne znamo ko je te ljude odvodio na ratište, ko je bio čovek za vezu, ko ih je organizovao, a trebalo bi. Ovako ispada da se obavezujemo na nešto što smo već uradili, i to pre deset godina, ali se naprosto nije primenjivalo“, predočava Međak.
Neozbiljnost – ili nezainteresovanost – aktuelnih vlasti Srbije ogleda se i u tome što je „usklađivanje svih preostalih shema državne pomoći u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju s pravnim tekovinama EU“ kao merilo za otvaranje Poglavlja 8 (Konkurencija) planirano tek za decembar 2027. godine. Ako ovaj korak do tada i bude ostvaren, EK će trebati nekoliko meseci za notifikacije kroz sisteme Evropskog saveta, što znači da će Poglavlje 8 biti otvoreno oko šest meseci kasnije, ili u junu 2028. godine, kada ćemo dobiti i merila za njegovo zatvaranje. U idealnotipskom modelu, potrebno vreme za zatvaranje poglavlja je godinu dana, ili jun 2029, što prevazilazi rok koji spominjao Đurić.
No, još je veća nedoslednost što će trenutna Vlada Srbije, ako u međuvremenu ne bude vanrednih parlamentarnih izbora, u decembru 2027. biti u tehničkom mandatu.
„Tajming ukazuje da je trenutna Vlada Srbije planirala aktivnosti izvan mandata koji joj po zakonu pripada. Mogući deo obrazloženja je i što je decembar 2027. poslednji mesec primene Plana rasta za Zapadni Balkan, kada će EK nastojati da potroši predviđena sredstva, jer 2028. ulazi u novi višegodišnji budžetski okvir, 2028-2035. Kao da vlasti Srbije računaju na to da će nam Evropa pare u svakom slučaju dati i da je svejedno da li će u Srbiji biti vlade koja će u tome moći da učestvuje“, kaže naš sagovornik.
Neobično je opisan i korak koji predviđa „povećanje transparentnosti projekata ugovorenih po međuvladinim sporazumima“ (jun 2025, uz obavezu da se od decembra 2024. svi međuvladini sporazumi objavljuju na sajtu resornih ministarstava), iz dva razloga. Prvo, vlasti Srbije su potpisivanjem ovakvih sporazuma do sada izbegavale javne nabavke, što je stvaralo široki prostor za korupciju i netransparentnost. Drugo, usklađivanje s pravnim okvirom EU po ovom pitanju za promenu jeste uslov daljih evrointegracija, to jest zatvaranja Poglavlja 5 (Javne nabavke). Pukim „povećanjem transparentnosti“, ali i izostavljanjem obaveze da se izbegavanje javnih nabavki de iure onemogući, vlasti Srbije poručuju da se ne obavezuju na suštinske reforme koje bi Srbiju uvele u EU.
Zanimljivo je i da je „stavljanje van snage svih posebnih i drugih zakona ili uredbi koji uvode odstupanja od zakonodavstva o javnim nabavkama“ planirano do juna 2027. godine – taman da se ukine Zakon o posebnim postupcima radi realizacije međunarodne specijalizovane izložbe EXPO Belgrade 2027, i to čim se taj projekat vredan 17 milijardi evra privede kraju.
Na koncu, do juna 2027. je predviđeno zakonsko usklađivanje s EU u oblasti „bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike“, što je uslov za otvaranje istoimenog Poglavlja 12. S ovakvim rokom, najraniji trenutak za zatvaranje tog poglavlja je decembar 2029. godine. Uz to, usklađivanje s EU po ovom pitanju će zahtevati da usvojimo ozloglašeni Zakon o GMO, koji nam u fioci stoji od 2013, a čije bi usvajanje mnogo bolje štitilo naše građane od postojećih zakonskih rešenja, podseća Međak.
Stavljanje van snage svih posebnih i drugih zakona ili uredbi koji uvode odstupanja od zakonodavstva o javnim nabavkama planirano je do juna 2027. godine – taman da se ukine Zakon o EXPO 2027, i to čim se taj projekat vredan 17 milijardi evra privede kraju
„Reč je o politički osetljivom, nepopularnom gestu i iznenadio bih se ako ga trenutna vlast progura u junu 2027, pred prve sledeće redovne izbore. S druge strane, usvajanje tog zakona je i preduslov da postanemo članica Svetske trgovinske organizacije. Tek kada uđemo u STO, što je komplikovan proces koji će da traje oko godinu dana, ispunićemo uslov za zatvaranje Poglavlja 30 (Ekonomski odnosi s inostranstvom). Dakle, čak i ako Zakon o GMO bude usvojen, to poglavlje ćemo zatvoriti najranije 2028, a realnije 2029. godine. Sve to pokazuje da trenutni predlog Reformske agende nema veće ambicije od ispunjavanja forme i važno je videti kako će EK na njega reagovati“, zaključuje Međak.
EPS kao pokazna vežba
Odeljak Unapređenje održivog i efikasnog upravljanja poslovnim subjektima u vlasništvu Republike Srbije takođe je simptomatičan. Predviđeno je da „u svim državnim preduzećima koja primenjuju Zakon o upravljanju privrednim društvima koja su u vlasništvu RS važe isti uslovi za imenovanje upravljačkih direktora i struktura“, i to do decembra 2026. godine. Nemanja Nenadić iz „Transparentnost Srbija“ podseća da je civilni sektor ukazivao na koruptivne rizike loših zakonskih rešenja i kršenja pravila u kontekstu upravljanja javnim preduzećima, ali da izveštaji EK ta pitanja nisu dovoljno adresirali.
„Nama tu ne treba usklađivanje s evropskim zakonodavstvom, jer Vlada Srbije već krši zakone Republike Srbije, nekažnjeno i dugo. Krivi su i sudovi, koji u presudama vršioce dužnosti kojima je po sili zakona istekao mandat uglavnom tretiraju kao i dalje legalne i legitimne rukovodioce preduzeća. Kada je reč o imenovanju direktora, međunarodne finansijske institucije su od Vlade Srbije tražile reformu preduzeća o državnom vlasništvu, o čemu je 2021. doneta i Strategija. Umesto da se predvidi rešenje koje bi bilo odmah primenjivo, pribeglo se izmenama zakona, pa smo 2023. dobili poseban Zakon o upravljanju privrednim društvima koja su u svojini Republike Srbije i koji će uskoro stupiti na snagu, umesto postojećeg Zakona o javnim preduzećima. Vlada direktore više neće birati direktno, već posredno, tako što će resorni ministar birati predstavnika države u skupštini akcionara, što je u slučaju stoodstotno državnih preduzeća najčešće jedan čovek. On će potom izabrati Nadzorni odbor, a NO će na konkursu da odabere direktora. Vlada je do sada kršila zakone svoje države i nema garancija da isto neće činiti ti posrednici. EPS je pokazna vežba – transformisan je bez čekanja na usvajanje i primenu novog Zakona, a direktor je postavljen posle konkursa koji je trajao dugo i koji nije sadržao neke od zakonski obaveznih podataka, ili propisane načine vrednovanja, što je sigurno uticalo na ishod“, objašnjava Nenadić za Radar.
No, čak i ako bismo sve sadržinske manjkavosti Reformske agende Srbije stavili po strani, ostaje nepobitna činjenica da je ministar spoljnih poslova Marko Đurić svesno obmanuo građane. Vlada čiji je Đurić član je u dokumentima koje podnosi EU predvidela da Srbija bude spremna za članstvo u istoj toj EU tek tokom 2029, a ne 2027. godine. I to u najboljem slučaju.
Pišu: Stefan Slavković, Vuk Z. Cvijić
