U ekonomskoj politici Srbije postoje određeni obrasci koji se uporno ponavljaju: nedovoljno razvijene i neefikasne državne institucije koje koče razvoj zemlje; pragmatična izvršna vlast koja odluke donosi zaobilazeći institucije i standardne procedure; posledične, rastuće anomalije ekonomske politike koja se vodi van uređenog sistema. To se kristalno jasno može videti u državnoj investicionoj politici.
Srbija je do 2018. bila zemlja s veoma niskim javnim ulaganjima, ispod tri odsto bruto domaćeg proizvoda. Osnovni razlog za to nije bio ni manjak projekata, ni manjak sredstava, već neefikasnost javne uprave u svim fazama sprovođenja investicija – od početnog odabira, planiranja i pripreme radova, pa do konkretne implementacije. Dobar primer za to je izgradnja Koridora 10.
Brojni problemi ovog projekta uključivali su, na primer, i to što su pojedine firme konkurisale na tenderima sa damping cenama koje su bile nerealno niske, a država nije imala kvalitetne institucije i mehanizme da se nosi s tim. Nakon ugovaranja posla pojavljivali su se dodatni troškovi i dugotrajni sporovi sa državom, zbog čega je dolazilo do zastoja u radovima i velikog probijanja prvobitnih rokova. Prosečno kašnjenje u izgradnji ovih deonica bilo je preko tri godine.
Od 2018. svi najveći infrastrukturni projekti uz zaobilaženje javnih nabavki
Onda od 2018. dolazi do preokreta. Nivo javnih investicija od te godine počinje snažno da se podiže i ubrzo dostiže sadašnjih pet milijardi evra godišnje ili oko sedam odsto BDP-a. Tako Srbija sa začelja po realizaciji javnih investicija u Centralnoj i Istočnoj Evropi (CIE), postaje u kratkom roku rekorder. Kako se to desilo?
Memorandum o izgradnji Moravskog koridora iz 2018. predvideo je da će cena tog projekta biti najviše 800 miliona evra. Planirani iznos je već dupliran i pitanje je da li će i to biti njegov konačan trošak, a sličan slučaj je i sa auto-putem Beograd–Zrenjanin–Novi Sad
Odgovor je zapravo tipičan za sadašnje vođenje ekonomske politike u Srbiji. On ne uključuje sistematska, institucionalna unapređenja, niti povećanje transparentnosti. Umesto toga, država je odabrala alternativan put ka (nesporno potrebnom) povećanju javnih ulaganja. Svi najveći infrastrukturni projekti od 2018. sprovode se po tzv. posebnim postupcima – uz delimično ili potpuno izuzeće iz neefikasne zakonske regulative u javnim nabavkama, eksproprijaciji, planiranju i izgradnji.
Pored bilateralnih ugovora s drugim državama (kojima se u većoj ili manjoj meri zaobilazi domaća regulativa), usvajani su i posebni domaći zakoni, poput lex specialis-a za Moravski koridor iz 2019. ili lex specialis-a za čitavu grupu „infrastrukturnih projekata od značaja“ iz 2020. Poslednji primer odnosi se na usvajanje lex specialis-a koji omogućava izuzimanje iz redovnih procedura projekta Ekspo 2027, s Nacionalnim stadionom i pratećom infrastrukturom, koji je usvojen krajem 2023. Nije potrebno napominjati da ovoliko veliki broj izuzeća odstupa od uobičajene međunarodne prakse.
5 milijardi evra
ili oko sedam odsto BDP-a Srbija godišnje ulaže u javne investicije i po tome je rekorder u regionu, ali je sve upitnija dugoročna opravdanost mnogih državnih projekata
Isprva je zaobilaženje neefikasnih procedura davalo dobre rezultate. Kod najranijih projekata koji su sprovođeni na ovaj način, poput Koridora 11 (do Preljine), nije se postavljalo pitanje opravdanosti investicije, a unapred su bili dobro poznati objektivni troškovi radova, vreme izgradnje i drugi najvažniji reperi – i njih su se izvođači u najvećoj meri pridržavali.
Preskakanjem procedura otkočeni su i neki projekti čija je realizacija kasnila godinama. Modernizacija pruge od Beograda do mađarske granice, koja je formalno počela pre deset godina, suštinski je pokrenuta tek nakon što je 2020. donet lex specialis koji je omogućio da ovaj projekat postane „od posebnog značaja za Srbiju“. Tako je od skoro 1,3 milijarde evra koliko je dosad iz budžeta isplaćeno za ovaj projekat, 1,1 milijardu plaćeno nakon usvajanja ovog zakona, od 2021. do kraja 2023.
U Srbiji su izuzeci postali pravilo
Problem, međutim, nastaje onda kad vansistemsko vođenje politike preraste iz izuzetka u pravilo, što je sad slučaj u Srbiji. Preterana proizvoljnost u izboru projekata rezultira neodgovarajućom strukturom kapitalnog budžeta države. Već su se u javnosti pomalo izlizali (tačni) primeri pojačanih ulaganja države u fudbalske stadione, dok s druge strane trećina stanovnika Srbije nema pristup kanalizaciji. Pritom, u Beogradu i Novom Sadu, kanalizacija se izliva direktno u reku.
Kovid bolnica u Batajnici koštala je poreske obveznike oko 50 miliona evra, a nakon pandemije nije privedena drugoj nameni. Još indikativnija je izgradnja fabrike vakcina, u koju je takođe uloženo 50 miliona evra, a do danas u njoj nije proizvedena nijedna doza vakcina
Problem neizbalansiranih javnih investicija, međutim, još je širi od toga i pojavljuje se čak i u sektorima gde država investira mnogo. Na primer, ekspanzija izgradnje putne infrastrukture odnosi se samo na auto-puteve. Zanimljiv je podatak da će Srbija uskoro po dužini mreže auto-puteva preteći većinu zemalja CIE (što je verovatno jedini takav pokazatelj u infrastrukturi). U isto vreme, komparativni podaci pokazuju da su lokalni putevi u Srbiji veoma zapušteni i ima ih nedovoljno.
Vansistemsko i ad hok vođenje investicione politike često rezultira realizacijom projekata upitne dugoročne opravdanosti. Dobar primer za to je kovid bolnica u Batajnici, koja je koštala poreske obveznike oko 50 miliona evra. Ta bolnica bila je u funkciji kratko vreme tokom trajanja zdravstvene krize, ali nakon toga nije privedena drugoj nameni.
Još indikativnija je izgradnja fabrike vakcina koja je finansirana i budžetskim novcem Republike i Grada Beograda u ukupnom iznosu od skoro 50 miliona evra. Do danas ova fabrika nije upotrebljena za izvornu namenu proizvodnje kovid-vakcina, niti je modifikovana za proizvodnju „redovnih“ vakcina ili drugih medicinskih sredstava.
Pitanje je i koliko će građane Srbije koštati održavanje novih deonica auto-puteva koji se trenutno grade ili su još uvek u fazi planiranja – naročito onih kod kojih se ne očekuje velika frekvencija saobraćaja. Putevi Srbije ni sad ne uspevaju iz putarina da pokriju godišnje troškove održavanja putne mreže i ta razlika nadomešćuje se obimnim budžetskim dotacijama, reda veličine 250 miliona evra godišnje. Nejasno je da li se ovakvi troškovi ozbiljno razmatraju prilikom izbora novih investicionih projekata.
Neopravdano visoke cene ugovorenih projekata
Cena novih projekata koji se realizuju preko skraćenih procedura takođe postaje sve više upitna. U vezi s tim, trebalo bi odmah reći da su neke procene koje se mogu čuti u javnosti da je cena novih državnih investicija višestruko „naduvana“ preterane. Međutim, opšti manjak institucionalne i proceduralne kontrole, kao i nedostatak tržišne utakmice prilikom izbora izvođača (direktne pogodbe umesto tendera) zaista mogu da rezultiraju neopravdano visokom cenom ugovorenih projekata. Stoga je na Vladi da jasno objasni poreskim obveznicima zašto je trošak nekih poslednjih investicija toliko snažno povećan.
Memorandum o izgradnji Moravskog koridora iz 2018. predvideo je da će cena tog projekta iznositi najviše 800 miliona evra. Međutim, planirani iznos već je dosad dupliran, a pitanje je da li će i to biti njegov konačan trošak. Sličan slučaj je i auto-put Beograd – Zrenjanin – Novi Sad. Tačno je da je u prethodnim godinama došlo do snažnog skoka cena u građevinarstvu, a govorilo se i o nekim dodatnim radovima na ovim projektima – ali to se onda mora jasno objasniti. Bez konkretnih obrazloženja logično je da će se otvarati brojna pitanja u vezi sa cenom ovih projekata.
Srbija se sada za neke projekte zadužuje po pet puta većim kamatama nego pre šest godina
Poseban problem su uslovi zaduživanja. Veliki investicioni projekti države koji su se pre 2018. sprovodili kroz standardne procedure uglavnom su se finansirali iz institucionalnih kredita (EIB, EBRD, IBRD). Ti krediti dobijeni su uz veoma povoljne uslove – prosečna kamatna stopa koja je plaćana na njih od sredine 2009. do danas iznosila je svega 1,2 odsto.
Preterana proizvoljnost u izboru projekata rezultira neodgovarajućom strukturom kapitalnog budžeta, pa država pojačano ulaže u fudbalske stadione, iako trećina stanovnika Srbije nema pristup kanalizaciji, a u Beogradu i Novom Sadu se kanalizacija izliva direktno u reku
Zapravo, i prvi krediti koji su realizovani preko bilateralnih aranžmana (Kina, Azerbejdžan) za projekte po skraćenim procedurama bili su relativno povoljni. Oni jesu imali nešto veće kamatne stope (za jedan do 1,5 procentnih poena) od institucionalnih kredita, ali se ne može reći da su bili skupi.
Problem nastaje sada kad investicioni zamah države ne mogu više da isprate ni bilateralni aranžmani. Država je za finansiranje prvog dela projekta Ekspo 2027, s Nacionalnim stadionom, već izdala na finansijskom tržištu osmogodišnje obveznice u vrednosti od skoro 1,3 milijarde evra, po kamatnoj stopi od sedam odsto. To znači da će samo plaćanje kamate na ove obveznice koštati poreske obveznike oko 700 miliona evra, što je ogroman trošak. Pritom, on nije ni konačan, jer će za završetak ovog projekta zahtevati i novo zaduživanje što podrazumeva i dodatne troškove kamata.
Radovima nikad kraja
Preko svega pomenutog, ponovo počinju da se pojavljuju stari problemi kašnjenja u završetku radova, za koje je postojao privid da su rešeni preskakanjem redovnih procedura. Nekoliko putnih deonica koje se grade po ubrzanim procedurama daleko premašuju prvobitne rokove završetka. U pitanju su Preljina – Požega (inicijalni rok bio je kraj 2021), Moravski koridor (2022) i Kuzmin – Sremska Rača (2023). Pomenuti projekti još uvek traju, a po probijanju inicijalnih rokova već se približavaju neslavnim rezultatima Koridora 10.
Ekspanzija izgradnje putne infrastrukture odnosi se samo na auto-puteve i Srbija će uskoro po dužini njihove mreže preteći većinu zemalja centralne i istočne Evrope, dok u isto vreme komparativni podaci pokazuju da su lokalni putevi u Srbiji veoma zapušteni i nema ih dovoljno
Uzimajući sve u obzir, postaje očigledno da je novi model investicione politike države iscrpeo svoje početne pozitivne efekte i da preti da Srbiji u budućnosti donosi više štete nego koristi. Osnovno pitanje je kako dalje? Sve i da postoji politička volja za to, povratak na institucionalno upravljanje javnim investicijama (uz dosledno pridržavanje svih predviđenih procedura) ne može da se ostvari preko noći. Zaustavljanje ili modifikacija već započetih projekata po nestandardnim procedurama teško su mogući.
Pritom, kvalitet i efikasnost institucija u Srbiji nisu se popravili od 2018. Naprotiv, po relevantnim međunarodnim istraživanjima, oni su u poslednjim godinama u padu. Zato nije teško pretpostaviti da bi ishod naglog povratka na standardne investicione procedure, čak i da je moguć, u ovom trenutku rezultirao samo snažnim smanjenjem javnih investicija – sličnom onom kakav je Srbija imala pre 2018.
Pored bilateralnih ugovora s drugim državama, domaća regulativa zaobilazi se i usvajanjem posebnih zakona (lex specialis) za mnoge projekte, među kojima su i Moravski koridor, brza pruga od Beograda do mađarske granice, a poslednji takav zakon usvojen je za Ekspo 2027.
Vlada, međutim, ne sme da čeka skrštenih ruku da se upravljanje javnim investicijama potpuno otrgne kontroli. Potrebno je osposobiti postojeći sistem za vraćanje na standardne procedure. To jeste neophodno, a podrazumeva pokretanje reformi kojima bi se otklonila sva uska grla u sprovođenju projekata po redovnim procedurama.
Ta uska grla odavno su identifikovana, ali se na njima još uvek ne radi. Uz to, presudno je (i moguće) odmah znatno unaprediti transparentnost u izveštavanju o investicionoj politici države – kako u fazi planiranja i pripreme (studije izvodljivosti), tako i tokom implementacije projekata (redovno izveštavanje o izvršenju). Konkretne preporuke za to Fiskalni savet detaljno je predstavio u svom poslednjem izveštaju, dostupnom na sajtu.
