Međunarodni monetarni fond privodi kraju šesti aranžman iz predostrožnosti sa Vladom Srbije. U poslednjem izveštaju, objavljenom 12. decembra, MMF iznosi umereno optimističku ocenu o stanju srpske privrede i izražava očekivanje da će Vlada, nakon okončanja aranžmana, uspeti da vodi ekspanzivnu fiskalnu politiku (puno će trošiti) uz očuvanje fiskalne discipline.
Ova ocena počiva na dve ključne pretpostavke. Prva je projekcija stope privrednog rasta od četiri odsto do kraja 2029, koja će biti znatno iznad rasta privreda Zapadnog Balkana i evrozone. Druga se odnosi na reformu institucija za sprovođenje fiskalne politike – uvođenje platforme PIMIS, koja unapređuje transparentnost javnih finansija i omogućava bolje upravljanje fiskalnim rizicima.
Dve najslabije karike održivog rasta BDP-a
Kako je MMF došao do optimističkih prognoza o visokoj stopi privrednog rasta Srbije? Već nekoliko godina privredni rast naše zemlje temelji se na rastućim kapitalnim ulaganjima, koja uz kontrolisanu javnu potrošnju, direktno doprinose povećanju društvenog proizvoda. Na primer, ukoliko se u toku jedne godine, iz budžetskih sredstava izdvoji 100 miliona evra za gradnju stadiona, vrednost tog stadiona ulazi u BDP, koji je, zahvaljujući toj investiciji, uvećan za identičan iznos. Ovaj model, u suštini, predstavlja adaptaciju kineskog koncepta političkog kapitalizma, na osnovu kojeg kineska privreda ostvaruje iznadprosečni i kontinuirani rast već više od četiri decenije.
Zbog pada broja stanovnika, održivi privredni rast u Srbiji se može postići jedino povećanjem produktivnosti. U tom kontekstu ima smisla investirati u fabriku robota, ali ne i u nacionalni stadion
Postavlja se, međutim, pitanje da li se ovakva dinamika rasta u Srbiji može održavati unedogled? MMF svoje procene srpskog rasta zasniva na modelu čije su osnovne postavke izložene u Aneksu 5 izveštaja iz 2023. Taj model, u suštini modifikovana verzija Solovljevog modela privrednog rasta iz 1956, naglašava dva ključna faktora za dugoročnu održivost ekonomskog rasta – stalni porast radne snage i usmeravanje kapitalnih ulaganja ka sektorima koji pospešuju produktivnost rada.
U slučaju Srbije (i celog regiona), međutim, demografski trendovi predstavljaju ozbiljan izazov. Broj stanovnika opada, a nezaposlenost se smanjuje, što znači da je sve manje raspoložive radne snage. Održivi rast se otuda može postići jedino povećanjem produktivnosti. Drugim rečima, kapitalne investicije moraju da idu u one oblasti koje će sutrašnjem radniku napraviti takvo tehnološko okruženje da za isto vreme proizvede više jedinica proizvoda nego jučerašnji radnik.
Trenutna struktura kapitalnih ulaganja u Srbiji, međutim, ne ide u tom pravcu. Prema podacima MMF-a iz prošle godine, čak 80 odsto kapitalnog fonda nalazi se u obliku fizičke infrastrukture – zgrada, fabrika i saobraćajne mreže – a svega četiri procenta u obliku informacionih tehnologija i softvera. Da bi radna snaga bila produktivnija, trenutni obrazac kapitalnih ulaganja mora da poveća udeo koji omogućava rast produktivnosti, tvrdi MMF, koji je ove podatke o kapitalnom fondu dao u izveštaju za 2023, ali ne i u dva izveštaja koja je objavio tokom ove godine.
Već godinama privredni rast temelji se na rastućim kapitalnim ulaganjima, jer kad vlast za gradnju stadiona potroši 100 miliona evra, za toliko će da poraste i BDP. Ovakav model u suštini predstavlja adaptaciju kineskog koncepta političkog kapitalizma
Program kapitalnih investicija „Skok u budućnost – Srbija Ekspo 2027“ dodatno ilustruje ovu nesrazmeru. Većina sredstava biće usmerena ka izgradnji transportne i energetske infrastrukture. Ali da bi kapitalne investicije omogućile veću produktivnost, neophodno je da se više ulaže u obrazovanje radne snage i inovacije, kako bi se podržao prelazak ka industrijama sa većom dodatom vrednošću, kao i u tehnologiju i digitalnu infrastrukturu, što bi podstaklo inovacije i povećalo produktivnost u svim sektorima. U kontekstu ovakvog modela rasta, investicija u fabriku robota ima smisla. Investicija u nacionalni stadion nema.
Mnogo tajni o tome kako se troši javni novac za kapitalne investicije
Pored privrednog rasta, MMF ukazuje na značaj reforme institucija i transparentnog upravljanja javnim finansijama. Ovo je verovatno došlo kao posledica iskustva sa megalomanskim programom „Srbija 2025“, koji je počeo 2019. i predviđao potrošnju od 14 milijardi evra, a o čijim se detaljima danas ne zna puno. Radar je o tome pisao u prošlom broju, a sada Vlada predlaže novi sličan program, pod nazivom „Skok u budućnost“, na koji bi u periodu od 2024. do 2027. trebalo da se potroši 18 milijardi evra. Prirodno, MMF je zainteresovan da ovoga puta navedenih 18 milijardi bude pod boljom kontrolom.
U tom svetlu, MMF je najpre predložio ograničenje budžetskog deficita na 1,5 odsto umesto trenutnih tri odsto BDP-a. Vlada Srbije je inicijalno prihvatila da se ovo fiskalno pravilo primeni od 2025, ali se od toga odustalo. Njegovo sprovođenje je, prema poslednjem izveštaju MMF-a, odloženo za 2029.
Suštinu kontrole nad javnim finansijama treba da osigura nova digitalna platforma PIMIS (Informacioni sistem za upravljanje javnim investicijama), koju je Vlada Srbije ove godine uvela uz podršku MMF-a. Njena svrha je centralizacija podataka o javnim investicijama, s ciljem povećanja transparentnosti i efikasnijeg upravljanja rizicima. Objedinjavanjem svih projekata na jednom mestu, omogućiće se da se u realnom vremenu prati tok novca i utvrdi kako je potrošen po završetku svakog projekta. Ovakva platforma je korisna. Da je, recimo, ona uvedena 2019, danas bismo uz par klikova imali kompletan pregled projekata iz programa „Srbija 2025“. Znali bismo koji su projekti realizovani i koliko je budžetskih sredstava potrošeno.
Programom „Skok u budućnost – Srbija Ekspo 2027“ većina od planiranih 18 milijardi evra biće usmerena ka izgradnji transportne i energetske infrastrukture, a da bi kapitalne investicije omogućile veću produktivnost, neophodno je da se više ulaže u obrazovanje, inovacije, nove tehnologije i digitalnu infrastrukturu
PIMIS, međutim, ima svoja ograničenja. Iako omogućava uvid u trošenje novca iz budžeta, pristup platformi ograničen je isključivo na državne službenike, dok šira javnost ostaje uskraćena za ove informacije. Osim toga, neizvesno je da li će PIMIS obuhvatiti sve kapitalne projekte iz programa „Skok u budućnost“, budući da je Vlada 2023. posebnom uredbom izuzela baš te projekte iz sistema javnih nabavki, čime je dodatno oslabila mehanizme kontrole i nadzora.
Jedino što se u poslednjem izveštaju MMF-a navodi jeste obećanje Vlade da će „Kancelarija za javne nabavke nastaviti redovno objavljivanje izveštaja, najmanje jednom godišnje, o svim nabavkama, uključujući i one koje su bile izuzete iz redovnog režima javnih nabavki, uz navođenje osnova za te izuzetke“.
Četiri ključna fiskalna rizika
Najznačajnije dostignuće u strukturno-fiskalnim reformama predstavlja uvođenje modela za procenu fiskalnog rizika, prvi put predstavljenog u Fiskalnoj strategiji za period 2025–2027. Ovaj model identifikuje četiri glavna izvora rizika: poslovanje državnih preduzeća, aktivnosti lokalnih samouprava, sudske sporove i elementarne nepogode, pri čemu se budžet Srbije javlja kao krajnji garant svih troškova koji iz ovih oblasti mogu proizaći.
Međutim, strategija ostaje nedorečena u pogledu najvećeg rizika – projekata finansiranih iz budžeta Srbije. Budžetska sredstva se u modelu pominju tek indirektno. Na primer, kada se javno preduzeće suoči s finansijskim poteškoćama, ono se spasava budžetskim novcem. Ali pitanje koje ostaje nerešeno jeste: kako obezbediti da sama budžetska sredstva budu pravilno i odgovorno korišćena? U poslednjih nekoliko godina ogroman broj budžetskih projekata (recimo, Koridor 10 ili Fruškogorski koridor) počeo je sa jednom cenom da bi posle nekog vremena troškovi naglo narasli bez obrazloženja.
Fiskalni rizik posebno raste u rebalansu budžeta. Recimo, Vlada razumno planira potrošnju, koja se najpre definiše u fiskalnoj strategiji. Taj nivo potrošnje se pojavi u inicijalnom budžetu. Ali potom u rebalansu može da dođe do toga da pojedini troškovi skoče po nekoliko puta, bez ikakvog obrazloženja. To se dešavalo u rebalansima za 2023. i 2024. i to upravo sa projektima vezanim za Ekspo 2027 i Nacionalni stadion, što su dva vodeća projekta u okviru programa „Skok u budućnost“. Nažalost, novi model upravljanja fiskalnim rizicima ne predviđa ovakve situacije, a upravo one mogu ugroziti fiskalnu stabilnost i dovesti u pitanje ključne privredne ciljeve države.
