Na Međuvladinoj konferenciji o pristupanju EU u decembru 2016. u Briselu, Srbija je otvorila Poglavlje 5 o javnim nabavkama. Iako su tadašnje prognoze bile optimistične, Srbija ni posle devet godina nije ispunila kriterijume za njegovo privremeno zatvaranje. Štaviše, danas je dalje od njihovog ispunjenja nego što je bila 2016. To pokazuje većina indikatora kvaliteta sistema javnih nabavki.
Naime, 2016. u proseku su za svaku javnu nabavku stizale tri ponude, a u 43 odsto postupaka je bila podneta samo jedna ponuda. Osam godina kasnije prosečan broj ponuda smanjen je na 2,5, a u više od polovine postupaka je podneta samo jedna ponuda.
Brojevi govore više od reči
Takođe, 2016. u više od 10 odsto postupaka kao kriterijum za izbor najpovoljnije ponude korišćena je kombinacija cene i kvaliteta, dok su 2024. drugi kriterijumi prilikom dodele ugovora korišćeni u istom ili čak nešto manjem procentu (9,75 odsto). Cena je, dakle, i dalje dominantan kriterijum za izbor ponuda, iako je od 1. januara 2024. propisana obaveza naručilaca da, pored nje, koriste i neki od kriterijuma kvaliteta za pojedine usluge (razvoj računarskog programa, arhitektonske, inženjerske, savetodavne ili usluge prevođenja). Skoro polovina (45 odsto) ukupne vrednosti sprovedenih nabavki u proteklih pet godina, od 2020. do 2024, ugovorena je na osnovu izuzeća od primene Zakona o javnim nabavkama.
45 odsto
vrednosti svih sprovedenih javnih nabavki u prethodnih pet godina ugovoreno je na osnovu izuzeća od primene Zakona o javnim nabavkama
Da stanje u toj oblasti nije blistavo govore i izveštaji Evropske komisije o napretku Srbije, u kojima se godinama ponavljaju manje-više iste primedbe, da se posebnim propisima suspenduje Zakon o javnim nabavkama, međunarodnim sporazumima ograničava konkurencija i ukazuje na potrebu daljeg usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa direktivama EU i jačanje kapaciteta ključnih institucija u sistemu javnih nabavki.
Pri tome, ako pogledamo izveštaje EK u poslednje tri godine, Srbija je u oblasti javnih nabavki postupila samo po jednoj preporuci i to 2023, stavivši van snage Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju iz 2020. Međutim, samo tri meseca nakon toga usvojen je novi lex specialis, Zakon o posebnim postupcima radi realizacije međunarodne specijalizovane izložbe Ekspo 2027, koji omogućava suspenziju Zakona o javnim nabavkama, tako da suštinski nikakav napredak u tom pogledu zapravo nije ostvaren. Posebno što je od 2021. na snazi i Zakon o korišćenju obnovljivih izvora energije, koji takođe omogućava suspenziju Zakona o javnim nabavkama.
Pasivna uloga Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki
Veliki deo odgovornosti za takvo stanje nesumnjivo snose nadležne institucije, Kancelarija za javne nabavke i Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. Međutim, dok su Kancelariji povremeno i upućivane kritike, Republička komisija je neshvatljivo sve vreme prolazila „ispod radara“, iako ima izuzetno važnu ulogu, jer donosi konačne odluke u postupcima javnih nabavki, javno-privatnih partnerstava i koncesija u kojima učesnici smatraju da su oštećeni. To znači da će se sporna nabavka sprovesti onako kako ona odluči. Problem je, međutim, što to nezavisno telo ne koristi mehanizme koje ima na raspolaganju i tako dodatno doprinosi urušavanju poverenja u sistem javnih nabavki.
Jedan od ključnih problema je što Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki ne koristi mehanizme koje ima na raspolaganju i tako dodatno doprinosi urušavanju poverenja u sistem javnih nabavki
Iako njeni članovi, bez izuzetka pravnici po obrazovanju, ne raspolažu znanjem potrebnim za utvrđivanje činjenica u svakom konkretnom slučaju, Republička komisija radi utvrđivanja činjeničnog stanja nijednom nije održala usmenu javnu raspravu u nekom od predmeta u kojima je postupala, niti je angažovala stručno lice prilikom odlučivanja o zahtevima za zaštitu prava, iako su obe ove mogućnosti bile predviđene i starim i novim zakonom. To može biti razlog i zašto su njene odluke često nepotrebno duge, a obrazloženja i nalozi po kojima naručioci treba da postupe nerazumljivi i kratki. Takođe, ne postoji ni jedinstvena pravna praksa, pa Komisija često odlučuje od slučaja do slučaja, tako da se odluke neretko razlikuju i kada se odnose na identične slučajeve.
Jedan od instrumenata koji Komisija ima na raspolaganju ali ga ne koristi je i usvajanje obavezujućih pravnih stavova u vezi sa primenom propisa iz oblasti javnih nabavki. Iako se zakon nekoliko puta menjao i bez obzira na to što je bilo brojnih nedoumica o primeni pojedinih odredaba, poslednji načelni pravni stav ona je usvojila još u aprilu 2014. Posebno čudi što taj instrument nije korišćen nakon početka primene novog zakona, kada su dileme po prirodi stvari najčešće, a na šta je posebno ukazano i u Nacionalnoj strategiji za borbu protiv korupcije za period od 2024. do 2028.
Naposletku, važno je napomenuti da je aktuelnim zakonom ukinuta građanska kontrola ovog izuzetno važnog tela za javne nabavke. Po prethodnom zakonu naručioci, ponuđači i druga zainteresovana lica, koja su smatrala da su im prava ozbiljno povređena u postupku pred Republičkom komisijom, mogla su Odboru za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava Narodne skupštine da podnesu predstavke, a nadležni odbor je na osnovu tih predstavki mogao da zahteva od Komisije da u određenom roku dostavi izveštaj o svakom pojedinačnom predmetu u kojem je odlučivala. Iako nadležni odbor nikada nije razmatrao predstavke na rad ovog tela, odluka da se u novom zakonu ukine ovaj vid kontrole rada Republičke komisije predstavlja svakako korak nazad u regulisanju zaštite prava u postupcima javnih nabavki.
Srbija je po preporuci EK stavila van snage Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja, ali je samo tri meseca kasnije usvojila novi lex specialis za Ekspo, koji omogućava suspenziju Zakona o javnim nabavkama, tako da suštinski nikakav napredak u tom pogledu zapravo nije ostvaren
Imajući u vidu trenutno stanje i očigledne probleme u funkcionisanju jednog od ključnih tela u sistemu javnih nabavki, nesumnjivo je da bi jačanje kapaciteta Republičke komisije i korišćenje njenih zakonom propisanih ovlašćenja u značajnoj meri doprinelo poboljšanju efikasnosti i kvaliteta postupaka javnih nabavki, a time i ispunjenju kriterijuma za zatvaranje Poglavlja 5, odnosno čitavog Klastera 1, u čijem sastavu se nalazi ovo poglavlje. Tim pre što ujednačena i usaglašena primena prava obezbeđuje jednakost pred zakonom i pravnu sigurnost u državi koja je zasnovana na vladavini prava.
