Vlada Republike Srbije, to jest Ministarstvo spoljnih poslova (MSP) glavna je institucija za sprovođenje u delo spoljne politike Srbije. MSP predstavlja jednu od najnereformisanijih institucija od demokratskih promena 5. oktobra. Pritisnuto ozbiljnim državnim i spoljnopolitičkim izazovima, ali nespremno da se odupre izazovima klijentelizma, nekoliko generacija rukovodstava ministarstva nije se na odgovarajući način bavilo njegovom institucionalnom konsolidacijom i prilagođavanjem diplomatske mreže potrebama XXI veka. Dodatnu prepreku modernizaciji spoljne politike uopšte predstavlja život na staroj slavi SFRJ, odnosno nerealna percepcija mesta i uloge Srbije u savremenom svetu. Mehanizmi demokratske kontrole u oblasti spoljne politike se zaobilaze ili su pretvoreni u puku formalnost, a retke javne i parlamentarne debate u najobičniju propagandnu farsu.
Spoljna politika Srbije je od 2012. godine postepeno u potpunosti privatizovana i stavljena u službu zaštite interesa režima. Cilj zarobljavanja spoljne politike je negovanje međunarodnih partnerstava koje bi zauzvrat omogućile uspostavljanje apsolutne vlasti i postepeno urušavanje demokratskog uređenja države uz što manje spoljnih pritisaka i međunarodnih posledica po režim. Postojeća regulativa i institucionalni mehanizmi u velikoj meri prate međunarodno prihvaćene standarde, ali je u praksi primetna potpuna derogacija ustavnih i zakonskih ograničenja, te moć odlučivanja o spoljnopolitičkim pitanjima u potpunosti prati opštu situaciju u državi gde predsednik republike i uzak krug saradnika oko njega, često se koristeći vaninstitucionalnim mehanizmima, donose sve ključne spoljnopolitičke odluke.
Novi zakon u službi predsednika
Važećim Zakonom o spoljnim poslovima nedvosmisleno je definisano da spoljnu politiku vodi Vlada Republike Srbije (Član 2), a da je sprovode MSP i ostali organi državne uprave u okviru utvrđenog delokruga. Uloga predsednika je da predstavlja zemlju u inostranstvu (Član 5), kao i da na predlog vlade formalno postavlja i opoziva stalne šefove misija (Član 15). Ova ovlašćenja predsednika u oblasti spoljne politike proističu iz Člana 112 Ustava Republike Srbije, koji ni na koji način ne ostavlja prostor za široko tumačenje predsedničkih ovlašćenja.
Nameru režima da pređe u sledeću fazu zarobljavanja spoljne politike predstavljalo bi usvajanje novog zakona o spoljnim poslovima koji bi prema postojećem nacrtu, pod plaštom veće koordinacije institucija i profesionalizacije ministarstva, dosadašnju praksu zarobljavanja spoljne politike od strane predsednika ozakonio. Novi Nacrt zakona o spoljnim poslovima je na ovaj način predsedniku namenio daleko šira ovlašćenja od postojećih, te se može zaključiti da ona u znatnoj meri prevazilaze dužnosti koje su Ustavom poverene predsedniku republike. Prema ovom predlogu zakona, predviđa se institucionalno rešenje po kojem je MSP obavezan da neposredno upoznaje predsednika o svom delovanju, te da je obaveza vlade da se s predsednikom konsultuje pre donošenja odluke o predlogu ministra za imenovanje ili opoziv diplomatskih predstavnika u inostranstvu.
Novi Nacrt zakona o spoljnim poslovima je predsedniku republike namenio daleko šira ovlašćenja od postojećih, te se može zaključiti da ona u znatnoj meri prevazilaze dužnosti koje su mu Ustavom poverene
Netransparentno odlučivanje ostavlja prostor za manevrisanje u skladu s trenutnim interesima vladajuće elite. Tome u velikoj meri doprinosi nedostatak formulisane strategije spoljne politike, koji se često pravda efikasnošću naspram birokratske inercije, tj. navodnim uspesima personalizovanog modela odlučivanja gde predsednik republike sve važne spoljnopolitičke odluke donosi samostalno. Ministri spoljnih poslova u prethodnom periodu koristili su diskreciona ovlašćenja kao pravilo umesto kao izuzetak, između ostalog i prilikom izbora kadra, time urušavajući uticaj struke unutar Ministarstva spoljnih poslova.
Stoga je ključni zadatak što je više moguće depolitizovati i profesionalizovati spoljnu politiku, a sve u svrhu sprečavanja njene zloupotrebe zarad ostvarivanja partikularnih interesa vlasti. Među najvažnijim preduslovima nezavisne spoljne politike u skladu s definisanim strateškim državnim ciljevima su čvršća ustavna i zakonska ograničenja nadležnosti institucija koje kreiraju i vode spoljnu politiku, donošenje strateških dokumenata o spoljnoj politici, transparentnost spoljnopolitičkog odlučivanja u koje će biti uključeni predstavnici šire stručne javnosti, kao i jasnije formulisanje procesa kadriranja diplomatskih službenika i zaposlenih u Ministarstvu spoljnih poslova.
Transparentniji proces odlučivanja
Iako se o eventualnoj pripremi razgovaralo tokom 2023. godine, Srbija još uvek nema usvojenu strategiju spoljne politike. Prioriteti i ciljevi spoljne politike formulisani su posredno u Strategiji nacionalne bezbednosti. Priliku za uspostavljanje institucionalne brane stihijskom vođenju spoljne politike koje je svedeno na ispunjavanje partikularnih interesa režima predstavljalo bi upravo donošenje strategije spoljne politike Srbije. Donošenje takvog sveobuhvatnog dokumenta koji treba dugoročno da uredi spoljnopolitičku doktrinu države zahteva sistematičan i transparentan proces, što trenutno svakako nije slučaj. U njega bi morali da budu uključeni pre svega predstavnici MSP-a i drugih državnih organa čiji delokrug uključuje pitanja od važnosti za oblast spoljne politike, sve poslaničke grupe u Narodnoj skupštini, predstavnici akademske zajednice, nezavisnih istraživačkih centara, ali i najšira ekspertska zajednica. Predstavnici akademske zajednice, kao i nezavisnih istraživačkih centara koji već godinama zahtevaju donošenje strategije spoljne politike, izašli su u prethodnom periodu s nizom koncepata i razrađenih predloga strategije spoljne politike, te je i njih važno uzeti u obzir.
Ministri spoljnih poslova u prethodnom periodu koristili su diskreciona ovlašćenja kao pravilo umesto kao izuzetak, između ostalog i prilikom izbora kadra, time urušavajući uticaj struke unutar Ministarstva spoljnih poslova
Transparentniji proces odlučivanja jedan je od ključnih mehanizama kontrole vodi li se spoljna politika u skladu s definisanim nacionalnim interesima. Članom 29 Zakona o spoljnim poslovima definisana je obaveza MSP-a da obaveštava Narodnu skupštinu o najznačajnijim spoljnopolitičkim aktivnostima upućivanjem informacija, uz eksplicitnu napomenu da ministar podnosi nadležnom odboru Narodne skupštine izveštaj o radu MSP-a najmanje dva puta godišnje. Gotovo istovetna formulacija zadržana je i u Članu 7 Nacrta zakona o spoljnim poslovima. S obzirom na to da diskusije u skupštinskim odborima najčešće ne zavređuju pažnju šire javnosti, zarad veće transparentnosti budućim izmenama zakonske regulative bilo bi poželjno uvesti dodatne mehanizme parlamentarne kontrole, na primer, obavezu ministra da jednom godišnje na posebnoj sednici Narodne skupštine iznese godišnji izveštaj o rezultatima spoljnopolitičkog delovanja o kojem bi se poslanici izjašnjavali, kao i ekspoze o planovima i ciljevima za narednu godinu.
Kako bi se institucionalizovalo učešće šire stručne javnosti u formulisanju spoljne politike, bilo bi poželjno formiranje stalnog savetodavnog tela za spoljne poslove pri Ministarstvu spoljnih poslova, što Član 6 Zakona o spoljnim poslovima i predviđa. Članove savetodavnog tela činili bi predstavnici akademske i ekspertske zajednice koji su posvećeni temama od važnosti za polje spoljne politike. Produbljivanje veza s istraživačkim centrima, kako onima koji su povezani sa MSP-om, tako i nevladinim organizacijama, omogućilo bi kreatorima politike pristup širokom spektru perspektiva i doprinelo bi boljim predlozima politike.
Politizacija pri izboru kadrova
Jedan od najvidljivijih problema s kojima se srpska diplomatija suočava već godinama je politizacija pri izboru kadra za diplomatsku službu, prilikom koje po pravilu politički klijentelizam i nepotizam nose prevagu nad meritokratskim kriterijumima. Velika razlika u primanjima između rada u ministarstvu u Beogradu i u diplomatsko-konzularnim predstavništvima stvara situaciju u kojoj se na rad u ministarstvu gleda kao na kaznu, dok je pri slanju kadra u inostranstvo, usled klijentelističkog pritiska, nemoguće uspostaviti meritokratski princip izbora. Zbog ovoga svaka reforma ministarstva mora da uključi racionisanje kadra, ali i povećanje primanja diplomatskim radnicima koji ostaju u zemlji. Politizacija i privatizacija kadrovske politike omogućava lojalan kadar i upotpunjuje komandnu horizontalu kojom vlast uspostavlja potpunu kontrolu nad diplomatskom službom. Kako bi se ovakva praksa preokrenula, neophodno je uspostaviti jasne kriterijume i obezbediti institucionalne preduslove za profesionalizaciju diplomatskog sistema.
Postoji nekoliko modela profesionalizacije diplomatskog kadra. Jedan je okretanje karijeri u struci koja se gradi dugogodišnjim radom u sistemu. Prednost ovog modela bila bi u iskustvu i stručnosti kadra koji bi koristio, ali i dugoročno gradio institucionalnu memoriju sistema, ali bi njegova mana bila institucionalizacija kojom bi se decenijama nagomilani politički kadar preko noći proglasio profesionalnim. Druga opcija bi bila raspisivanje konkursa za pozicije u diplomatskoj službi u skladu s visokim i propisanim kriterijumima za odabir kandidata. Ovakvi javni konkursi se već raspisuju za popunu položaja, pripravničkih i izvršnih pozicija, ali ih ne raspisuje nezavisna i stručna kadrovska komisija, već konkursna komisija koju imenuje ministar, te u njima politički i klijentelistički princip pri izboru preovlađuje nad meritokratskim. Novim zakonskim rešenjima morali bi da budu strogo definisani kriterijumi za članstvo u kadrovskoj komisiji. Načelo transparentnosti bi nalagalo obavezu ministra da izbor novog kadra periodično obrazlaže spoljnopolitičkom odboru Narodne skupštine. Ovaj model omogućio bi izbor iz šireg kruga kvalitetnih kandidata i bio bi naročito koristan u prvoj fazi profesionalizacije s obzirom na udeo politički postavljenog kadra u sistemu.
Šira verzija ovog poglavlja Načertanija za 21. vek objavljena je u okviru publikacije Beogradskog centra za bezbednosnu politiku „Kako osloboditi zarobljenu državu u Srbiji? Ka bezbednosnim institucijama i spoljnoj politici u službi građana” čiji su urednici Predrag Petrović i Jelena Pejić Nikić. Izmene u ovoj verziji izvršio je dr Srđan Cvijić
